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保障粮食安全是中央地方共同事权、社会各界共同责任。《中华人民共和国粮食安全保障法》第三章对“粮食生产”作出专章规定,明确国家健全粮食生产者收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制,保护和调动农民种粮与地方抓粮积极性。

要求:迈出实质性步伐

自从2023年底召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议先后提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”以来,这一话题备受各界关注。

探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制,是我国健全粮食主产区利益补偿机制的重要举措,将与中央财政对主产区的纵向利益补偿机制形成有机整体,有利于进一步缩小产销区经济发展差距,充分调动主产区重农抓粮的积极性,实现“饭碗一起端,责任一起扛”。

记者从2024年5月17日全国人大常委会召开的粮食安全保障法实施座谈会上获悉,围绕落实“国家健全粮食主产区利益补偿机制”有关要求,中央农办会同财政部正在研究推进制定粮食产销区省际横向利益补偿机制实施方案,统筹考虑粮食生产、流通、消费等相关因素,进一步明确测算办法、补偿额度、补偿和获偿地区、资金运行和用途等,推动建立粮食产销区省际横向利益补偿机制,在粮食主产区利益补偿上迈出实质性步伐。

2024年6月11日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》,明确要求健全粮食主产区奖补激励制度,探索产销区多渠道利益补偿办法,要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐,推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。至此,探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制呼之欲出。

考量:政策工具要科学

粮食产销区省际横向利益补偿机制的核心是根据各省的粮食消费与生产之间的差距,建立粮食调入省对粮食调出省进行利益补偿的制度性安排。那么究竟怎样补偿才能更科学?补偿标准如何确定更合理?

围绕科学、稳慎推进建立粮食产销区省际横向利益补偿机制问题,2024年4月12日全国政协召开的“调动种粮农民和粮食主产区的种粮积极性,夯实粮食安全的根基”双周协商座谈会上,与会人员给出多角度的务实建言。

“建议明确政策目标,科学设计粮汇交易制度,合理确定粮汇交易价格。”全国政协委员孔昌生建议,以调动产销区积极性为政策设计目标,在加大中央财政对粮食主产区纵向转移支付基础上,借鉴碳汇交易机制,建立粮汇交易制度,通过粮食产销区省际横向利益补偿,以利益分配杠杆调动主产区粮食生产积极性,遏制主销区自给率不断下降趋势。

“要注重创新省际横向利益补偿的政策工具和路径。”全国政协委员杜志雄建议,要注重运用好市场化手段,审慎稳妥地探索和运用具有可操作性的省际横向利益补偿政策工具。比如,建立口粮产能指标全国统一市场,开展口粮产能交易;在严格保护耕地数量和质量前提下,改革完善耕地占补平衡制度,构建农地跨区域交易体系等。要建立公平合理的产销区利益补偿机制。比如,按照各省域常住人口数量和人均粮食占有量标准确定粮食主销区和产销平衡区的粮食缺口,以此确定各地粮食生产责任和利益补偿责任,按照“多调多补、少调少补、不调不补”原则,根据调入粮食量对主产区进行相关利益补偿等。

“保护粮食主产区种粮积极性,要建立中央纵向补偿为主、省际横向补偿为辅、社会各界捐赠为补的三位一体粮食生产奖补机制。”全国政协委员谷树忠建议,在建立粮食产销区省际横向补偿机制方面,关于由谁补、补给谁、补多少,现阶段不宜区分粮食、谷物和口粮,产量和商品量,净调入量和净调出量。他建议主要根据各省人均产粮与全国人均产粮的比值确定补给谁和由谁补,粮食主销区给予粮食主产区的补偿不宜超过当前的中央财政奖补水平,毕竟粮食主销区均为财政净上缴省市,并通过中央财政给予主产区财政支持;各补偿省份的补偿资金交由中央财政统管,并与中央财政产粮大省奖补资金形成合力,共同支持产粮大省粮食生产及社会经济发展。

探索:以实践凝聚共识

全国政协常委程萍通过调研提出,“优化横向补偿机制,还应综合考虑各地实际经济状况和对中央财政贡献。”程萍认为,长期以来,中央通过分税制财政体制和横向对口帮扶机制有效调节缩小了区域财力差距,从全国“一盘棋”角度来看,建议通过统一规范的财政体制做好财力调节,加大对粮食主产区的支持力度。同时,充分发挥市场作用,调节产销区利益平衡,加快建立全国统一的粮食市场制度规则;健全产销合作机制,推动“北粮南运”向产业链合作转型,引导产销区持续创新合作方式。

与会专家代表、农业农村部农村经济研究中心主任金文成认为,完善粮食主产区利益补偿机制存在着利益协调难、标准核算难、补偿界定难等问题,已经建立的省际生态利益补偿机制可为省际横向利益补偿机制建设提供参考。就具体核算和补偿办法,金文成表示,可以考虑采用净调入/调出补偿法、机会成本法、保险替代法、投资产能折抵法、指标交易补偿法等。他建议,选取1~2个主销区开展试点,先口粮再扩大到谷物。完善产销合作,鼓励主销区与主产区共建粮食生产基地、仓储设施、加工园区和营销网络,支持主产区发展粮食加工业,助推主产区从“卖原粮”向“卖产品”转型。

值得注意的是,虽然探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制将迈出实质性步伐,但关于对各省粮食产需缺口数的计算方法与补偿标准的估算问题,想要得到各地公认有难度。如何凝聚共识,需要决策智慧,也需要实践探索。在探索中不断总结经验,找出破解之道,才能更为科学合理地构建粮食产销区省际横向利益补偿机制,为健全粮食主产区利益补偿机制蹚出一条新路。

(来源:中国农科新闻)
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